Il Covid ha moltiplicato le leggi incomprensibili e mancano i Codici dove trovare tutto

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Mai come in questi mesi si sono rimpianti i codici, quei contenitori dove trovare tutte le regole di un determinato settore. Provate a farvi un’idea degli obblighi del green pass leggendo, per esempio, il decreto legge n. 1 di quest’anno. È un continuo rimando ad altre norme e senza consultare contemporaneamente almeno altri tre testi di legge, un cittadino comune (armato di buona pazienza) non ne viene a capo. Un groviglio di disposizioni figlio sia delle cattive abitudini (parlare senza farsi capire se non dagli addetti ai lavori) che chi legifera non riesce a scrollarsi di dosso, sia della contingente necessità di inseguire la pandemia.

È in quei momenti che si avverte ancora più urgente l’esigenza di poter contare su raccoglitori dove trovare le norme che cerchiamo. I codici, appunto, o tutt’al più i testi unici. La differenza è sottile ma non trascurabile: i primi riassestano le regole e allo stesso tempo semplificano dove possibile, eliminano quelle ridondanti e quelle obsolete, vanno avanti cercando di innovare; i secondi hanno carattere soprattutto compilativo. Resta l’elemento comune dell’unitarietà.

Tra il 2005 e il 2010, quando andò in porto la stagione del taglio delle leggi per sfoltire l’enorme stock di atti che governava la nostra vita cancellandone decine di migliaia, iniziò anche un’operazione di codificazione: arrivarono, per esempio, il codice antimafia, quello amministrativo, quello del turismo, quello dell’ordinamento militare. Qualche anno prima era stato il momento del codice del consumo, di quello sulle assicurazioni, sulla privacy, sui beni culturali, sulla proprietà industriale, sulla nautica da diporto. Per citarne alcuni.

Poi tutto si è rallentato. Anche in tempi più vicini ci sono stati altri interventi - per esempio, è del 2019 il Codice della crisi d’impresa - ma a singhiozzo. L’abbrivio del primo decennio del Duemila si è perso.

E questo mentre la produzione legislativa va avanti e, anzi, si intensifica. Complice anche l’emergenza sanitaria. Come rileva l’ultimo rapporto dell’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati, tra ottobre 2020 e giugno 2021, durante la seconda e terza ondata della pandemia, sono state approvate 50 leggi, 12 in più di quelle licenziate tra ottobre 2018 e giugno 2019. Le regole si moltiplicano, si sovrappongono e soprattutto restano di difficile lettura, come ha rimarcato il professor Sabino Cassese in un articolo sul Corriere della Sera del 6 febbraio. Un classico, ormai da qualche anno, è la legge di Bilancio: anche l’ultima si compone di un unico articolo che si snoda attraverso più di mille commi.

Parole, parole: è sempre il rapporto dell’Osservatorio sulla legislazione a dirci che i 61 decreti legge convertiti nei primi tre anni della XVII legislatura contenevano oltre 3,5 milioni di caratteri, mentre i 59 della legislatura in corso hanno superato i 5,4 milioni.

«Poiché la necessità di ridurre lo stock normativo e di combattere l’inflazione legislativa resta, - afferma Luigi Carbone, presidente della sezione sugli atti normativi del Consiglio di Stato ed esperto della materia anche per aver seguito l’epoca del taglia-leggi da Palazzo Chigi, dove era vicesegratario generale - il tema della codificazione è quanto mai attuale. Anche perché sui codici esistenti è mancato un intervento di manutenzione continua. Si sono ridotti a “superfetazioni” normative: si sono aggiunti pezzi senza quel disegno di innovazione e riforma che dovrebbe contraddistinguerli. La predisposizione di un codice non deve rispondere solo a esigenze sistematiche, ma essere anche l’occasione per semplificare e venire incontro alle esigenze di cittadini e imprese».

Una prospettiva che non si può realizzare dall’oggi al domani. «Occorre tempo. In Francia - aggiunge Carbone - dove è stato trasferito nei codici circa l’80% dell’ordinamento, è da 30 anni che ci lavorano. Serve, dunque, una strategia almeno di medio-periodo e una regia centralizzata. In Francia esiste una commissione ad hoc». Da noi sono diversi i soggetti a cui poter affidare un ruolo simile. Lo stesso Consiglio di Stato è stato investito dalla legge 400 del 1988 (articolo 17-bis) di tale ruolo a proposito della redazione dei testi unici.

Ora c’è all’orizzonte il codice della ricostruzione nei territori colpiti dal terremoto, previsto da un disegno di legge approvato a gennaio dal Consiglio dei ministri. Si potrebbe partire da lì. Senza dimenticare che - come ha suggerito il Consiglio di Stato in un recente parere - si possono «assemblare» non solo le leggi, ma anche i decreti e i regolamenti. È il caso del bonus 18enni, regolato da sei differenti decreti, uno per ogni anno da quando ha visto la luce. Metterli insieme semplificherebbe la vita.