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Anac, in sei anni un caso di corruzione in un Comune su quattro. Busia: sulla diga di Genova rischio aumento costi

di Ivan Cimmarusti

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Il bilancio 2023 dell’Autorità presieduta da Giuseppe Busìa, oggi presentato al Parlamento. Quote giovani e donne, nessun progresso nel 2023
 

14 maggio 2024

6' di lettura

Nell’arco di sei anni, tra il 2015 e il 2020, un Comune su quattro (con più di 15mila abitanti) ha verificato almeno un caso di corruzione. Parallelamente, si registra un boom di affidamenti diretti pari al 49,6% degli appalti totali di importo da 40mila euro in su, mentre schizza al 90% per tutti, anche per quelli di valore inferiore. È la fotografia di Anac, l’Autorità anticorruzione presieduta da Giuseppe Busìa, che ha presentato il bilancio annuale al Parlamento. Nell’ultimo anno, inoltre, il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40mila, sia ordinari sia speciali, si è attestato in Italia attorno ai 283,4 miliardi di euro per più di 267mila appalti.

Nella presentazione alla relazione Busia sottolinea che per le regole del Pnrr «previste in caso di annullamento degli affidamenti» si rischiano «significativi aumenti dei costi per la Diga Foranea di Genova sulla quale l’autorità è recentemente intervenuta». Il presidente dell’Autorità si riferisce «alle disposizioni che, in caso di annullamento degli affidamenti finanziati dal Pnrr, non prevedono la caduta del contratto affidato illegittimamente, ma riconoscono il diritto al risarcimento agli operatori pretermessi, col risultato che la stazione appaltante finisce per dover remunerare entrambi».

«La corruzione - sottolinea ancora Busia - mortifica legittime aspettative, deteriora la qualità dei servizi pubblici, rafforza le mafie, inquina la democrazia. Ha un costo, quindi, sociale, civile e umano, oltre che economico». «È essenziale, quindi, prevenirla ancor prima che reprimerla, per evitare che la sua ombra si distenda sulla società, sull’apparato pubblico e sul tessuto produttivo, pregiudicando prospettive di lavoro e di vita».

Nella relazione si evidenzia il forte aumento degli affidamenti diretti, che rappresentano, nel 2023, il 49,6% del numero totale di appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro. Per il 78,1% degli appalti — pari a 208.954 su un totale di 267.403 — le amministrazioni hanno optato per procedure non pienamente concorrenziali. Se si considerano la totalità degli acquisti a prescindere dall’importo, quindi anche quelli sotto i 40.000 euro, nel 2023 gli affidamenti diretti hanno rappresentato, per numero, oltre il 90% del totale.

Le analisi hanno evidenziato che, tra il 1015 e il 2020, in oltre il 27% dei Comuni con più di 15mila abitanti (203 su 745) si è verificato almeno un episodio di corruzione.

In merito alla stratificazione per aree gestionali, si è osservato che circa il 46% di tali eventi (93 su 203) ha riguardato l’area di rischio dei contratti pubblici, particolarmente esposta a rischi di fenomeni corruttivi.

Dal 2022 al 2023 la percentuale degli affidamenti Pnrr e correlati che prevedono quote del 30% per giovani e donne, come auspicato dal Piano di Ripresa e Resilienza, è di fatto rimasta ferma. Tale percentuale è aumentata di meno di un punto percentuale per tutte le fasce di importo considerate, risultando di poco superiore alla metà del totale. La percentuale era il 56,62% nel 2022. E’ stata del 56,87% nel 2023. Praticamente la stessa.

Per quanto riguarda la spesa regionale si sono suddivisi i dati per tipologia e in percentuale al dato nazionale.

Appalti di forniture. Il 5,2% del totale della spesa per tutti i contratti (di lavori, servizi e forniture), è localizzata in Lombardia con 14.732.973.197 euro, seguita dal Lazio con il 3,4% e 9.506.067.852 euro e dalla Liguria con il 2% e 5.656.462.202 euro. Gli appalti di forniture di rilevanza nazionale o sovraregionale rappresentano il 7,8% del totale.

Lombardia e Lazio sono le regioni destinatarie del maggior numero di appalti, con il 4,7% e 3,8%, seguite dalla Campania (3%). Gli importi medi più elevati per appalto sono nelle Regioni Liguria e Lombardia.

Appalti di servizi. La spesa maggiore è nel Lazio con il 4,9% del valore e 13.881.002.654 euro e nella Lombardia che spende il 4,5% e 12.667.276.247 sul totale seguita dall’Emilia-Romagna, 2,5% e 7.072.630.555 euro.

Anche per i servizi Lombardia e il Lazio sono le regioni con il numero più alto di gare, con il 5,3% la prima e il 5,1% la seconda seguite dalla Regione Veneto con il 3,3%. Gli importi medi più elevati si registrano in Basilicata e Sicilia.

Quota per gli appalti di lavori. La quota maggiore per gli appalti di lavori è nel Lazio con il 5,4% e 15.302.777.517 euro, la Campania con il 3,4% e 9.753.326.424 euro e in Lombardia con il 3,2% e 9.095.324.600 di euro. Lombardia con il 3,7% è la Regione è destinataria del numero maggiore di appalti, seguita da Piemonte, Lazio e Veneto con il 2% ognuna.

Gli importi medi più elevati, sempre a livello di lavori, si registrano, invece, nel Lazio e Campania.

In Italia sono state introdotte disposizioni che, oltre a limitare il grado di controllabilità delle procedure, se non adeguatamente presidiate, rischiano di provocare significativi aumenti dei costi dei contratti. Elemento, questo, tanto più delicato nel momento in cui il progressivo esaurirsi di alcuni fondi e la riattivazione dei vincoli di bilancio europei richiederanno un controllo più stringente sulla spesa pubblica.Si pensi, oltre che ai mancati risparmi derivanti dalla compressione della concorrenza, alle disposizioni che, in caso di annullamento degli affidamenti finanziati dal Pnrr, non prevedono la caducazione del contratto affidato illegittimamente, ma riconoscono il diritto al risarcimento agli operatori pretermessi, col risultato che la stazione appaltante finisce per dover remunerare entrambi. È quanto rischia di accadere per la Diga Foranea di Genova, sulla quale sta indagando la Procura di Genova e sulla quale l’Autorità è recentemente intervenuta.

Nell’aprile 2023 l’Autorità è intervenuta nelle procedure per il riavvio dell’iter per realizzare il ponte sullo Stretto, attraverso la prosecuzione della concessione con Stretto di Messina spa, la società aggiudicataria della gara del 2024. Anac ha «richiamato l’attenzione» del Parlamento sui vincoli europei, che potrebbero obbligare all’avvio di una nuova procedura di affidamento dei lavori. Il problema sono i vincoli finanziari conseguenti alla scelta di mantenere l’originario rapporto concessorio e sulla necessità di prevedere delle «cautele» per arginare il rischio di un «eccessivo rafforzamento della posizione della parte privata contraente generale».

La concessione. Si è innanzitutto rilevata la necessità di ricondurre il contratto alle regole del d.lgs. n. 36/2023, dal momento che la procedura di gara di cui si è inteso riprendere l’esecuzione è stata aggiudicata sulla base di una disciplina ormai abrogata.

Il progetto. Il rapporto con il contraente generale appare sbilanciato anche in considerazione del fatto che il riconoscimento implicito della validità al 2023 del progetto del 2011 — rispetto al quale è altresì pendente un contenzioso — finisce per attribuire allo stesso un notevolissimo potere contrattuale nell’ambito della definizione del contenzioso pregresso e nella determinazione di eventuali varianti e del relativo costo.

L’approvazione della relazione di integrazione del progetto definitivo idonea a dare validità al progetto sarebbe quindi meglio affidata alla società concessionaria in house o al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, piuttosto che al professionista privato. Occorre, infatti, considerare che un progetto così datato potrebbe avere necessità di importanti modifiche anche sotto il profilo sostanziale, con un significativo incremento del valore economico di realizzazione dell’opera, soprattutto in considerazione dei cambiamenti indotti dall’evoluzione tecnica e, non ultimo, dell’aumento del costo dei materiali nell’esecuzione degli appalti pubblici di lavori.

In entrambi gli interventi, Anac ha formulato considerazioni volte essenzialmente al mantenimento nel sistema del reato in questione – seppur con un’attenta riformulazione del precetto normativo – sia in considerazione degli indirizzi forniti in ambito internazionale che per ragioni di stabilità dell’ordinamento interno.

Da un punto di vista generale, l’Autorità ha richiamato alla necessità di programmare e affidare per tempo gli interventi connessi a questo importante appuntamento per il Paese, limitando il ricorso alle procedure di urgenza, nonché di assicurare che il beneficio derivante dalla presidenza del G7 sia il più possibile vasto e diffuso, privilegiando, anche nella scelta della location, sedi istituzionali e pubbliche.

Si è focalizzata l’attenzione sulla disciplina delle procedure in deroga per l’affidamento e l’esecuzione dei contratti occorrenti per la realizzazione degli interventi infrastrutturali e manutentivi connessi con l’organizzazione del vertice dei Capi di Stato e di Governo in programma dal 13 al 15 giugno 2024.

L’Autorità ha, innanzitutto, rilevato l’opportunità di prevedere espressamente che il Commissario straordinario si avvalga, per l’esercizio delle proprie funzioni e per le attività connesse, da un lato, di stazioni appaltanti qualificate e, dall’altro, della vigilanza collaborativa di Anac. Tali strumenti hanno dimostrato la loro efficacia per la gestione delle procedure straordinarie in deroga, anche con riferimento ad occasioni analoghe. Come già rilevato in altri interventi, l’Autorità ha espresso perplessità in ordine alla previsione di un ricorso pressoché generalizzato alla procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara e all’utilizzo di un linguaggio prescrittivo dal quale non si evince chiaramente che l’opzione indicata rappresenta una mera facoltà, e non un obbligo, rappresentando la possibile lesione dei principi concorrenziali.